2021年12月21日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十二次會議中，全國人大常委會副委員長張春賢同志代表全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組作《關(guān)于檢查<中華人民共和國消防法>實施情況的報告》，報告中提到各地普遍存在“責任落實不到位與部門協(xié)作不順暢并存，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門專業(yè)建設(shè)工程的消防審驗和工程管理協(xié)調(diào)機制有待完善，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門和消防救援機構(gòu)對消防技術(shù)服務(wù)、單位建筑的日常消防監(jiān)督檢查關(guān)系和管理權(quán)限不夠明確”等問題。

本文探討的消防安全監(jiān)管“模糊地帶”，是指住建部門與消防救援機構(gòu)在建筑防火安全領(lǐng)域，存在監(jiān)管職責邊界模糊的現(xiàn)象，造成兩個部門在行使職權(quán)工作中出現(xiàn)權(quán)力交叉甚至沖突。本文旨在分析建筑消防安全監(jiān)管領(lǐng)域“模糊地帶”的問題原因，探討改進消防監(jiān)管的解決對策，確保消防救援機構(gòu)執(zhí)法人員做到盡職免責，力求避免因事前監(jiān)管責任不落實，發(fā)生有影響的火災(zāi)事故后造成消防救援機構(gòu)執(zhí)法人員受到“背鍋式”追責。

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存在問題

1.1 “未驗先用”，先天不足

消防設(shè)計審驗劃轉(zhuǎn)住建后，消防不再承擔建設(shè)工程領(lǐng)域行政審批及相應(yīng)處罰權(quán)。在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患表面上看是需要消防依法查處的違法行為，但究其本質(zhì)則是建設(shè)工程未經(jīng)住建部門審查驗收就投入使用所致。“未驗先用”情況還挺多，通常表現(xiàn)為室內(nèi)外消火栓、自動噴水滅火系統(tǒng)、火災(zāi)自動報警系統(tǒng)等處于故障狀態(tài)，而隱患的整改則會涉及到建設(shè)、施工、監(jiān)理、使用或管理等多個單位，整改難度極大。消防在日常執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)此類問題，一般以責令整改為主，同時將違法線索函告住建。然而，住建往往以無執(zhí)法人員為由無法查處此類違法行為，管理使用單位也因資金、產(chǎn)權(quán)等問題無法及時整改隱患，*終導致消防安全隱患長期存在。

以某地級市為例，僅在某轄區(qū)“未驗先用”的高層建設(shè)項目就多達22個，涉及的高層建筑達數(shù)百棟，不少存在消防施工質(zhì)量問題，比如：【某樓盤】（因保密需要進行技術(shù)處理）建設(shè)工程違規(guī)進行改擴建。還有一類是已投入使用多年的高層建筑，至今尚未安裝任何消防設(shè)施，比如：【某樓盤】、【某樓盤】、【某樓盤】等建設(shè)項目。此外，因消防設(shè)施安裝不到位，消防在督促物業(yè)企業(yè)落實消防安全責任時，多從消防管理方面提出整改要求，卻無法觸及建筑物欠缺消防設(shè)施的根本性問題。比如：某區(qū)【某樓盤】地下舊貨市場違規(guī)改變使用性質(zhì)，且原施工單位擅自降低消防技術(shù)標準施工，火災(zāi)隱患多次被群眾舉報、信訪，使用單位就消防安全隱患整改事宜與原建筑建設(shè)單位、施工單位推諉扯皮，但住建、城管均未積極查處，消防在后期監(jiān)管只能督促使用單位落實日常管理責任，也導致了消防設(shè)施安裝缺位、違規(guī)改變建筑使用性質(zhì)帶來的隱患久拖未改。

1.2 驗收合格，隱患卻在

結(jié)合某支隊日常監(jiān)督檢查情況，大量竣工驗收合格后的建筑也存在施工質(zhì)量遺留問題。比如：2021年通過消防驗收的環(huán)球港商業(yè)綜合體是某市集展覽、購物、餐飲、娛樂、健身為一體的大型商業(yè)綜合體，2021年12月25日，在開業(yè)檢查中，消防機構(gòu)仍發(fā)現(xiàn)存在防火設(shè)施安裝不到位、防火分區(qū)超過規(guī)定面積、未按原建設(shè)工程設(shè)計審查圖紙施工、違規(guī)改變架空區(qū)域及負一層倉庫為商業(yè)用途等突出問題。某區(qū)的【某樓盤】、【某樓盤】、【某廠房】三個建設(shè)工程項目，所使用的三類不同類型消防水帶、手提式干粉滅火器消防產(chǎn)品均為不合格消防產(chǎn)品。

還有列入消防安全重點單位的某有限公司的倉庫在“未驗先用”的情況下已投入使用多年，倉庫也已被租戶改建，后在轄區(qū)消防大隊檢查時發(fā)現(xiàn)該單位倉庫大量安全出口被封堵，在責令該單位整改期間，該單位卻突然告知張灣區(qū)消防救援大隊,住建部門已對倉庫出具竣工驗收合格審批手續(xù)，并拒絕改正安全出口被封堵的違法行為。2021年11月，有群眾通過“網(wǎng)上問政”欄目舉報消防驗收的某中心地下停車場室內(nèi)消火栓箱安裝在兩個停車位之間，車輛停放后影響消火栓的開啟，消防機構(gòu)核查后，單位以住建部門已出具消防驗收合格審批手續(xù)為由據(jù)不配合整改隱患。

1.3 許可審批，變相重復

這一點相信大家都有體會。《應(yīng)急管理部關(guān)于貫徹實施新修改<中華人民共和國消防法>全面實行公眾聚集場所投入使用營業(yè)前消防安全檢查告知承諾管理的通知》（應(yīng)急〔2021〕34號），全面實行公眾聚集場所開業(yè)前檢查告知承諾制，消防救援機構(gòu)受理單位的開業(yè)許可申請后，不再將建設(shè)工程是否通過消防驗收作為前置條件，按照《公眾聚集場所消防安全要求》進行實地檢查判定，作出許可、不予許可的決定。從簡政放權(quán)角度看，這的確為消防安全基礎(chǔ)條件好的單位提供了便利。

但實踐中經(jīng)常出現(xiàn)的矛盾是，消防機構(gòu)依據(jù)標準實地判定的檢查項目，包括建筑總平面布局、平面布置、防火分區(qū)及防火分隔、安全疏散、內(nèi)外部裝修、消防水源、消防設(shè)施、器材及標志、電氣線路等消防安全技術(shù)條件，與住建部門開展消防驗收的項目有較大重復，實際上相當于兩個部門對同一個場所進行了兩次檢查判定。甚至出現(xiàn)經(jīng)住建部門抽查合格的項目，在場所未進行改造裝修的前提下，消防救援機構(gòu)抽查發(fā)現(xiàn)很多不合格項，簡政放權(quán)的本意確無意造成了兩個部門判定結(jié)果大相徑庭，這就使行政相對人產(chǎn)生困惑，而矛盾焦點主要集中在消防救援機構(gòu)的許可，這無疑給消防機構(gòu)執(zhí)法人員造成很被動的不利影響。

1.4 重大隱患，難以判定

重大火災(zāi)隱患是指違反消防法律法規(guī)、技術(shù)標準，可能導致火災(zāi)發(fā)生或火災(zāi)危害增大，造成重大火災(zāi)事故的潛在不安全因素。當前，消防機構(gòu)主要依據(jù)**標準《重大火災(zāi)隱患判定方法》（GB35181-2017）規(guī)則進行檢查判定，從總平面布置、防火分隔、安全疏散設(shè)施及滅火救援條件、消防給水及滅火設(shè)施、防煙排煙設(shè)施、消防供電、火災(zāi)自動報警系統(tǒng)、消防安全管理等方面，可以直接判定，也可以綜合判定重大火災(zāi)隱患。該判定標準較之于通常所說的消防技術(shù)標準的本質(zhì)區(qū)別在于——二者在是否具備溯及力上完全相反！按照新修改《重大火災(zāi)隱患判定方法》，判定重大火災(zāi)隱患實行新標準溯及既往。而住建部門按照《建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收暫行規(guī)定》（住房部令第51號），進行消防驗收時實行新標準不溯及既往。比如，2006年版《建筑設(shè)計防火規(guī)范》（GB50016-2006）未要求兒童活動場所必須設(shè)置自動噴水滅火系統(tǒng)，2015年修訂后的《建筑設(shè)計防火規(guī)范》（GB50016-2014）要求大中型幼兒園必須設(shè)置自動噴水滅火系統(tǒng)。對于2015年以前建設(shè)的幼兒園場所，消防救援機構(gòu)如根據(jù)《重大火災(zāi)隱患判定方法》進行判定，則構(gòu)成重大隱患單位，住建部門則認為，如該幼兒場所建設(shè)后未進行改擴建、室內(nèi)裝修，則應(yīng)按照當時適用的技術(shù)標準，不應(yīng)當判定為重大隱患單位。上述類似的矛盾問題，隨著消防技術(shù)標準的更新迭代日益凸顯。

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原因分析

2.1 新舊隱患交織，帶來監(jiān)管困惑

一方面，對于“未驗先用”的單位，往往會發(fā)現(xiàn)存在擅自降低消防技術(shù)標準施工（屬住建部門監(jiān)管職責）和消防設(shè)施設(shè)置、配置不符合標準要求（屬消防救援機構(gòu)監(jiān)管職責）的問題相互交織的問題。比如，未按**工程建設(shè)技術(shù)標準配置、設(shè)置消防給水系統(tǒng)、自動噴水滅火系統(tǒng)、排煙設(shè)施、防火卷簾等消防設(shè)施或分隔不到位。在對“未驗先用”違法行為未經(jīng)查處的情況下，住建部門主要聚焦于建筑工程消防施工質(zhì)量，對建筑工程施工、監(jiān)理等單位進行查處并督促整改火災(zāi)隱患，而消防救援機構(gòu)則是聚焦于對消防設(shè)施、器材類火災(zāi)隱患進行查處并督促整改。加之缺乏有效溝通和銜接，雙方往往對同一違法事實，或者對違法事實的定性上，產(chǎn)生不同理解。另一方面，對于“未驗先用”的單位，因存在大量建設(shè)工程的施工質(zhì)量問題，且原建設(shè)、施工、監(jiān)理單位均已悉數(shù)離場，消防機構(gòu)再對存在問題要求責令改正其實難以見效。申言之，住建部門先行已審批合格，其后消防機構(gòu)又責令整改以及行政處罰現(xiàn)象的存在，對于當?shù)卣块T的公信力是一個實質(zhì)的損害。

2.2 許可結(jié)果互斥，背離營商環(huán)境

建設(shè)工程在施工建設(shè)之初時的消防工程施工質(zhì)量與后期建設(shè)工程消防設(shè)施、器材維護保養(yǎng)和使用緊密相連。隨著優(yōu)化消防營商環(huán)境工作全面鋪開，政務(wù)服務(wù)“好差評”、火災(zāi)隱患舉報投訴獎勵等措施施行，今后消防監(jiān)督執(zhí)法程序更加透明，監(jiān)督執(zhí)法效能要求不斷拔高，輿論監(jiān)督也越來越嚴。當前辦理公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查項目工作中，因?qū)⒔ㄔO(shè)工程消防設(shè)計審查驗收不作為前置條件，而消防救援機構(gòu)在檢查時仍需核算消防水池容積、安全疏散距離、排煙量等信息，不但造成社會資源和行政資源的浪費，導致執(zhí)法效率降低，也嚴重違背了當前“便民利企”“無事不擾”的工作要求。在兩部門作出結(jié)果相反的行政審批結(jié)論時，更會嚴重損害政府及其職能部門的公信力。

2.3 火災(zāi)事故發(fā)生，延伸調(diào)查尷尬

根據(jù)中央深化消防執(zhí)法改革意見有關(guān)要求，要強化火災(zāi)事故倒查追責，對亡人和造成重大社會影響的火災(zāi)逐起組織調(diào)查，倒查工程建設(shè)等各方主體責任，同時嚴格追究屬地管理和部門監(jiān)管責任。2019年10月，應(yīng)急管理部消防救援局下發(fā)的《開展火災(zāi)延伸調(diào)查強化追責整改的指導意見》指出，火災(zāi)延伸調(diào)查由消防救援機構(gòu)組織實施，調(diào)查內(nèi)容包括建設(shè)工程消防設(shè)計、圖紙審查、施工、驗收和監(jiān)理等環(huán)節(jié)的工程建設(shè)責任以及政府部門監(jiān)管責任。一方面，對行業(yè)、部門和屬地政府存在消防安全監(jiān)督管理職責不落實的，消防救援機構(gòu)通過報告所屬政府或者其上級政府依法調(diào)查處理的方式，強化責任追究。另一方面，要求對建設(shè)、設(shè)計、施工、監(jiān)理單位和技術(shù)服務(wù)機構(gòu)一道，厘清相關(guān)單位在建設(shè)管理環(huán)節(jié)的責任。然而，對那些使用年代時間長的建筑，往往存在多次使用性質(zhì)變更或施工改造，針對消防設(shè)計、圖紙審查、施工、驗收和監(jiān)理等環(huán)節(jié)的調(diào)查工作難度極大，甚至因年代久遠很難收集到相關(guān)資料和問題線索，一旦往前延伸無法進行，后續(xù)負責日常監(jiān)管的消防救援機構(gòu)則成為了兜底部門，責任追究的焦點很容易聚集在消防部門，造成*后自己調(diào)查自己，自己問責自己的尷尬境地。

2.4 建設(shè)施工工地，成為監(jiān)管盲區(qū)

根據(jù)《建筑法》，施工現(xiàn)場安全由建筑施工企業(yè)負責。建設(shè)行政部門負責建筑安全生產(chǎn)的管理。2021年“12.8”山西壽陽工地較大亡人火災(zāi)、2022年“3.8”江蘇鎮(zhèn)江工地較大亡人火災(zāi)發(fā)生后，施工工地消防安全是由住建部門負責監(jiān)管還是消防救援機構(gòu)負責監(jiān)管的問題引發(fā)了很大爭議。2021年修訂的《安全生產(chǎn)法》將“三管三必須”首次上升到法律層面規(guī)定，按照其中“管行業(yè)必須管安全”這一原則要求，住建部門作為施工安全的行業(yè)主管部門，理應(yīng)承擔施工工地的消防安全監(jiān)管職責。而各地住建部門普遍認為其無建設(shè)工程施工工地監(jiān)管職責。此外，有的建筑已投入使用，后期邊施工邊改造，對此類是否屬于建筑施工工地存在爭議。由于監(jiān)管職責隸屬于兩個部門，信息交流溝通不暢，消防救援機構(gòu)難以掌握施工工地進度、相關(guān)施工企業(yè)等信息，難以及時將施工工地有關(guān)單位納入“雙隨機、一公開”監(jiān)管對象，加之兩個部門基層執(zhí)法單位存在相互推諉現(xiàn)象，一定程度上造成了施工工地消防安全監(jiān)管責任被架空。

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提出建議

3.1 建立爭議協(xié)商解決機制。對工作推進過程中出現(xiàn)的意見爭議和新情況、新問題，由承擔主要行業(yè)監(jiān)管職責的牽頭部門主動與相關(guān)部門進行溝通協(xié)調(diào)，對直接關(guān)系企業(yè)群眾辦事創(chuàng)業(yè)的事項，要提前研究對策措施，防止工作脫節(jié)。未能達成一致意見的由牽頭部門及時提請政府協(xié)調(diào)明確。兩個部門通力協(xié)作，全面摸清2021年新修訂《消防法》施行前遺留的建設(shè)工程消防違法行為，以及對建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收項目出具合格審批手續(xù)后存在爭議項目進行梳理，在黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下，加強執(zhí)法協(xié)作，通過會商方式共同解決歷史遺留消防違法行為。

3.2 建立信息互通抄報機制。消防、住建部門定期互通審批項目情況，互補工作盲區(qū)，依法將有關(guān)單位、場所納入各行業(yè)監(jiān)管部門“雙隨機、一公開”監(jiān)督抽查對象，加強事后監(jiān)管。共享消防審批結(jié)果信息及建筑平面圖、消防設(shè)施平面布置圖、消防設(shè)施系統(tǒng)圖等基礎(chǔ)資料；消防救援機構(gòu)為建設(shè)主管部門調(diào)閱既有建筑消防審驗檔案提供配合和支持。經(jīng)審批消防驗收合格后期發(fā)現(xiàn)仍遺留隱患的，由兩個部門會商解決。對未經(jīng)竣工消防驗收的不符合消防安全基本條件或存在重大火災(zāi)隱患的單位、場所，共同督促整改、依法處理。

3.3 建立聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機制。消防、住建部門依職責加強對相關(guān)場所的消防監(jiān)督管理，建立有效的聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機制，在黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下，加強執(zhí)法協(xié)作，住建部門發(fā)現(xiàn)已投入使用的工程存在火災(zāi)隱患或者存在“公眾聚集場所未經(jīng)消防救援機構(gòu)許可，擅自投入使用、營業(yè)的”等違法線索的，及時移交同級消防救援機構(gòu)。消防救援機構(gòu)在日常檢查中發(fā)現(xiàn)建設(shè)工程存在“未審先建”“未驗先用”“驗收不合格擅自投入使用”“未依法竣工備案”等違法線索的，及時移交同級住建部門。

3.4 完善火災(zāi)延伸調(diào)查機制。消防救援機構(gòu)在火災(zāi)事故調(diào)查中認為可能涉及工程建設(shè)責任的，由住建部門會同消防救援機構(gòu)共同組織開展火災(zāi)調(diào)查。發(fā)揮住建領(lǐng)域?qū)＜?、技術(shù)人員的專業(yè)優(yōu)勢，著重查清建設(shè)工程設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位存在問題，在認定直接起火原因的基礎(chǔ)上，通過總結(jié)、發(fā)現(xiàn)和解決建設(shè)工程防火技術(shù)問題，進一步改進行業(yè)監(jiān)管方式，修訂完善技術(shù)標準，聯(lián)合推動調(diào)查成果轉(zhuǎn)化，共同推進火災(zāi)防范工作。

3.5 明確施工安全監(jiān)管部門。安全監(jiān)管責任重大，由于各地住建、消防部門間職責交叉、空缺問題不同程度存在，僅靠某一個部門主動上前一步于法無據(jù)、難以根本解決，必須依法界定清晰、無縫銜接，厘清各自權(quán)力和責任邊界，方能真正明權(quán)定責、權(quán)責一致，推進和落實執(zhí)法效果，發(fā)揮執(zhí)法威懾力。建議按照《建筑法》《安全生產(chǎn)法》有關(guān)規(guī)定，住建、消防聯(lián)合發(fā)文明確施工現(xiàn)場由建筑施工企業(yè)負責行業(yè)消防安全，住建部門對建筑安全生產(chǎn)工作進行指導和監(jiān)督，消防救援機構(gòu)負責消防安全綜合監(jiān)管和業(yè)務(wù)指導。

3.6 建立專家資源開發(fā)共享機制。由住建部門、消防救援機構(gòu)以及相關(guān)企業(yè)、消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)等共同組建消防專家?guī)?，共建、共享消防審查驗收、防火監(jiān)督、消防維保檢測等技術(shù)人才資源，充分發(fā)揮行業(yè)專家在消防設(shè)計、監(jiān)督管理、火災(zāi)調(diào)查和業(yè)務(wù)培訓等方面的技術(shù)支撐作用，釋放專家檢查、指導的效能，提升聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法的專業(yè)化水平，及時化解“模糊地帶”安全風險。

在法治社會，權(quán)責明晰才是落實監(jiān)管責任（包括消防安全監(jiān)管）的基礎(chǔ)。監(jiān)管責任清單化可以清晰界定職責，有效避免權(quán)力交叉和責任缺失。不論是住建部門還是消防救援機構(gòu)，針對建筑消防安全同一客體，存在很多職責交叉性工作，如何明晰職責邊界，形成監(jiān)管合力，確有必要由兩個部門共同研究思考。筆者認為解決問題的根本方法是堅持法治思維，探索實行職能部門安全監(jiān)管責任清單化，明確事權(quán)劃分和權(quán)責關(guān)系，逐一厘清與行政權(quán)力相對應(yīng)的責任事項、責任主體、責任方式，同時進一步厘清部門間監(jiān)管責任邊界。